Histoire@Politique : Politique, culture et société

Pistes & débats

« Le préfet dans tous ses états ». Une histoire de l’institution préfectorale est-elle (encore) possible ?

Gildas Tanguy
Résumé :

Au sein d’une historiographie de l’État et des administrations publiques qui s’est considérablement enrichie et renouvelée depuis une vingtaine d’années (...)

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Il n’est sans doute pas un corps administratif de l’État en France qui véhicule – depuis sa création – autant de fantasmes, d’a priori, de caricatures, de parodies et de mises en scènes savantes et littéraires, et bien sûr de commentaires politiques, que le corps préfectoral[1]. De fait, la figure du préfet semble – et ce quel que soit le régime – vouée de façon récurrente à occuper le devant de la scène, de deux façons principales. D’une part, l’institution est souvent évoquée au travers des individus, tour à tour héroïques ou comiques, qui l’ont incarnée : Rambuteau, Haussmann, Cambon, Lépine, Poubelle, Schrameck, Carnot, Moulin, Érignac sont autant de noms qui symbolisent et personnifient le corps. D’autre part, cette individualisation marquée de l’institution va de pair avec l’usage d’un vocabulaire attendu ou routinisé et d’un imaginaire approprié. En témoignent les mutations ou les évictions, si controversées et médiatisées, du préfet de la Manche Jean Charbonniaud en janvier 2009 et du préfet de l’Isère Albert Dupuy en juillet 2010. Ces « affaires » rassemblent tout l’arsenal rhétorique qui entoure la définition de l’institution : pour le dire vite, le préfet est un agent politique du gouvernement, un fonctionnaire d’autorité révocable ad nutum. Ce qui est advenu des préfets de la Manche ou de l’Isère résonne telle une antienne de la longue histoire de l’institution préfectorale, tant la mutation et la révocation semblent l’alpha et l’oméga de l’histoire de cette administration[2]. À dire vrai, rien de très original. Depuis la création du corps, les analyses, les commentaires savants ou non, et a fortiori les évocations littéraires ont toujours retenu ce critère comme déterminant. Les exemples sont légion. Que l’on songe à la vision d’Henri Chardon qui envisageait la suppression des préfets comme le préalable nécessaire à toute réforme administrative :

« Comment organiser le pouvoir administratif à côté du pouvoir politique, en maintenant la subordination nécessaire de l’administratif au politique ? D’abord en supprimant toute intervention de l’administration préfectorale dans les différents services publics. Les élus, ministres, sénateurs, députés, conseillers généraux, conseillers municipaux ont seuls qualité pour déterminer la politique du pays, et apporter sous leur responsabilité, aux décisions des administrateurs, les rectifications qu’ils jugent nécessaires. Eux seuls détiennent et exercent le pouvoir politique : ils doivent être les seuls fonctionnaires politiques du pays. Plus d’hybrides vivant à la fois sur les attributions des politiques et des administrateurs, amalgamant d’une façon plus ou moins occulte et sans responsabilité réelle, la politique à l’administration : par conséquent, plus de préfets[3]. »

À celle de Gaston Jèze qui dans une célèbre note de jurisprudence définissait le préfet comme un « agent électoral et politique » des gouvernements[4]. Ou encore à Max Weber qui fait du préfet un idéal-type du « fonctionnaire politique ». « L’évolution qui transformait la politique en une “entreprise” exigeait une formation spéciale de ceux qui participent à la lutte pour le pouvoir et qui en appliquent les méthodes, suivant le principe du parti moderne. Elle aboutit à une division des fonctionnaires en deux catégories : d’un côté les fonctionnaires de carrière et de l’autre les fonctionnaires “politiques”. Certes, cette distinction n’est pas radicale, mais elle est cependant suffisamment nette. Les fonctionnaires “politiques” au sens propre du terme sont en règle générale reconnaissables extérieurement au fait qu’on peut les déplacer à volonté ou du moins les “mettre en disponibilité” comme les préfets en France ou les fonctionnaires du même type dans les autres pays[5]. » En résumé, et ce quelles que soient les temporalités considérées, le préfet est un politischer Beamte, un « fonctionnaire politique » au sens de la tradition administrative allemande dont la notion consacrée par le Conseil d’État de « fonctionnaires à la discrétion du Gouvernement » est l’équivalent français. Or ne s’en tenir qu’à cette lecture, si objective parce qu’objectivée soit-elle, revient à n’observer que la partie émergée, donc la plus immédiatement perceptible, de l’institution préfectorale. Quant à rappeler que le préfet incarne l’État dans les départements et les régions – ce qui est certes vrai –, cet énoncé ne dit rien ou presque des évolutions de sa fonction et, plus largement de l’institution, au fil de sa déjà longue histoire.

Le bref état des lieux que nous venons de dresser part donc d’un constat : celui du primat longtemps accordé à l’histoire politique de l’institution préfectorale au détriment de son histoire proprement administrative et bureaucratique[6]. Ainsi, le corps dans son fonctionnement interne, dans ses pratiques routinisées d’administration et de gouvernement ou dans ses rapports à la haute fonction publique a largement été occulté jusqu’à une période récente[7]. Faire l’histoire d’une institution, c’est aussi aller la scruter et l’interroger dans son épaisseur interne. C’est encore aller au-delà de ce que ses représentations apparentes ou ses « façades[8] » veulent bien nous dire. Cette démarche s’inscrit ici pleinement dans une perspective de recherche particulièrement féconde depuis une vingtaine d’années : celle d’une socio-histoire des dispositifs étatiques[9]. Au sein d’une historiographie de l’État et des administrations publiques qui s’est considérablement enrichie et renouvelée depuis une vingtaine d’années[10] – embrassant des dimensions très hétérogènes de l’appareil étatique (histoire économique, juridique, politique, sociale, etc.) –, l’institution préfectorale (à l’instar d’ailleurs d’autres corps de la haute fonction publique[11]) est longtemps demeurée en retrait de ce foisonnement intellectuel et empirique. Sans doute parce que deux grandes traditions de recherches – l’histoire politique du corps puis l’approche systémique de l’institution telles que nous les qualifions ici – ont largement prédominé, cristallisant et durcissant ainsi une certaine vision de l’institution. De récents travaux et enquêtes ont cherché à dépasser et à renouveler ces approches classiques en jetant les bases d’une ethnologie et d’une anthropologie des pratiques administratives préfectorales, mettant ainsi en scène les administrateurs départementaux dans leur pratique quotidienne et routinière du métier. Elles se proposent – selon des entrées différentes et à des degrés divers – de prendre au sérieux l’institution à partir d’une double caractéristique majeure : d’une part, elles n’analysent pas l’administration préfectorale à partir des seuls indicateurs institutionnels définis par la législation et les textes gouvernementaux. À travers des grilles d’entrées très diverses (savoirs prospectifs sur l’élection, observation et surveillance de l’opinion publique, apprentissage du métier, application in situ de la loi, traitement des grèves…), elles cherchent finalement à répondre aux questions suivantes : qu’est-ce qu’administrer un département ? Que recouvre le métier ? D’autre part, elles insistent sur les ressorts et les formes de la culture institutionnelle commune aux préfets, entendue ici comme un « composé indécomposable de représentations, de croyances, de savoirs, de savoir-faire et de pratiques » caractéristiques d’une institution et communs à ceux qui la peuplent et lui donnent vie[12]. Si ces travaux ont permis une relecture de l’institution plus que féconde[13], ils n’épuisent pas bien évidemment le champ des possibles. Des voies particulièrement heuristiques sont encore à explorer.

La qualification « exclusivement » politique de l’institution

Première observation : l’institution est toujours analysée dans le cadre d’une temporalité prédéfinie : celle des régimes politiques. Ce n’est pas tant le parti pris d’une telle démarche qui appelle des commentaires ou des réserves que l’objectif sous-jacent qui lui est toujours assigné. Celui de conditionner ou d’inférer la définition de l’institution – et par conséquent ses pratiques – à la nature supposée du régime. Bref, de tisser un lien quasi ontologique entre un système politique et la structure du corps. Conception que l’on retrouve – pour ne citer qu’un seul exemple[14] – en filigrane dans le propos introductif de Jacques Aubert à l’ouvrage collectif sur Les préfets en France :

« [L]es Préfets faisaient d’autant plus de politique que l’administration était courte. Ainsi, sous le Consulat et l’Empire, les Préfets avaient bien autre chose à faire que de la politique à la manière dont nous en parlons. Ils étaient d’abord des bâtisseurs d’un monde nouveau. Par contre, sous la Restauration, au moment où le régime parlementaire s’est installé en France, et où l’État se refusait encore à toucher à l’économique et au social, les Préfets s’en sont évidemment donné à cœur joie. Mais n’oublions pas que leur principale mission était, sur l’ordre du Gouvernement, de faire de bonnes élections, et il faut leur rendre cette justice que la pression électorale s’exerça alors magistralement. […] Une autre période est restée célèbre. Marqué par le coup d’État dont il était issu, le Second Empire fit de ses préfets des fonctionnaires imposant lourdement leurs directives, pénétrant abusivement dans le corps électoral […]. Quoiqu’il en soit, la IIIe République naissante demanda aux préfets d’agir avec plus de discrétion, encore qu’elle leur demandât toujours de soutenir le régime en soutenant ses candidats[15]. »

En résumé, cette posture revient à qualifier ou à percevoir l’institution à travers le seul filtre du régime politique ou du contexte institutionnel (préfet « un peu » politique sous le Consulat et l’Empire, préfet très politique sous la monarchie constitutionnelle, préfet policier, à poigne ou faiseur d’élection sous le Second Empire, préfet re-politisé sous la République naissante et préfet administratif après la Première Guerre mondiale, préfet modernisateur dans les années 1950-1960…). On mesure les apories d’un tel enfermement de l’analyse. On l’aura compris, elle repose sur une définition fermée de l’institution et donc sur le syllogisme suivant : le corps préfectoral est une administration politique – « le préfet ne discute point les ordres qu’on lui transmet : il les applique, il en assure et surveille l’exécution[16] » – qui prend les accents, voire les « couleurs », d’une configuration institutionnelle donnée et adopte les principes de gouvernement du régime pour lequel elle administre. Ainsi, l’institution est normée par le jeu institutionnel. Dans cette perspective, les agissements préfectoraux sont le strict reflet de la période étudiée. Ce qui amène notre deuxième observation : les écrits se contentent de faire une exégèse – certes parfois très fine – des circulaires et autres textes réglementaires qui sont censés définir les pratiques préfectorales. Ils en restent cependant à une vision top-down de l’institution et, renforcent par circularité, la « caisse de résonance[17] » que constitue le régime politique. Troisième observation : les expressions et les mots qui définissent le préfet dans le langage usuel, politique, littéraire ou savant consolident inlassablement cette image. De « l’empereur au petit pied », (Las Cases) à « l’homme du gouvernement » (Bonaparte), du « tripatouilleur de la matière électorale » (Gaston Jèze) à « l’ennemi des libertés publiques» (Gaston Jèze), du « docile exécuteur des ordres gouvernementaux » (expression courante dans la presse d’opposition des années 1890-1910) à « l’administrateur omnipotent » (Jules Brame) : autant de formules qui sont censées définir en creux l’institution. Ces postures – dites démonstratives – fonctionnent en vase clos. Le discours savant n’a plus qu’une seule préoccupation : mesurer le degré de politisation du corps. Démarche qui conduit par ricochet à dégager des idéaux-types ou des modèles (cf. supra). Ainsi, Vincent Wright évoquant la figure du préfet à l’orée du XXe siècle :

« [L]e modèle napoléonien d’un corps ordonné, hiérarchisé et puissant, est remplacé par le modèle du préfet prudent, flexible, conservateur, sceptique, et dont l’influence est fondée sur la perception des contraintes administratives et politiques et non sur les textes officiels. […] On peut parler d’une sorte de synthèse républicaine entre une tradition consulaire, autoritaire et techno-administrative et une tradition notabiliaire, parlementaire et démocratique[18]. »

La qualification politique apparaît alors comme le seul cadre possible d’analyse de l’institution. La conclusion de Guy Thuillier et de Jean Tulard à l’ouvrage sur Les préfets en France est emblématique de cette posture défendant ardemment une histoire politique.

« [Le] métier de préfet […] est un métier politique par essence, bien plus qu’administratif, et, en tant que personnage politique, le préfet et le sous-préfet doivent comprendre bien des choses insaisissables, éphémères, impondérables. […] [Le préfet] doit faire son métier en homme politique […]. C’est une histoire politique au premier chef. […] [L]es préfets et sous-préfets sont des administrateurs politiques […][19]. »

Une telle démarche historiographique n’est pas problématique en soi mais elle donne à voir – nous semble-t-il – une perception tronquée, biaisée et partielle de l’histoire du corps. En d’autres termes, si l’approche par la nature du régime peut apparaître comme légitime, elle conduit néanmoins, par sa systématicité, à observer l’histoire du corps à travers « un tunnel[20] » qui interdit d’explorer – ou même simplement d’envisager – les « aires latérales[21] ». À trop vouloir essentialiser ou catégoriser le préfet comme un fonctionnaire politique, les études occultent prodigieusement l’autre état de sa fonction ; à savoir qu’il est aussi et surtout un « fonctionnaire administratif », ou, pour le dire encore plus ouvertement, un « administrateur administrant ». Pourquoi un tel silence ? Jean-Pierre Machelon souligne pourtant « qu’aucune contradiction n’existait entre la politisation des fonctions préfectorales et leur professionnalisation, entre les aléas politiques découlant des prérogatives gouvernementales et les préoccupations de carrière et de garantie qui se faisaient jour[22] ». Précision historique utile mais qui traduit en creux la définition restrictive du préfet administrateur. Les rares études qui abordent le rôle administratif du représentant de l’État s’attachent exclusivement ou presque à évoquer les logiques de carrières et les caractéristiques socioprofessionnelles comme les seuls signes tangibles ou visibles de professionnalisation de l’institution. Fondamental nous rétorquera-t-on, mais aussi nettement insuffisant pour saisir ce que recouvre l’hétérogénéité du « métier administratif[23] ». Les pratiques administratives concrètes – non entendu dans leur sens strictement politique[24] – sont ici ignorées. Obéissant à une tradition de recherche et d’analyse radicalement différente, l’approche systémique délaisse aussi les formes du métier de préfet pour lui préférer la fonction.

Une définition systémique de l’institution

L’approche systémique aborde l’institution à travers son environnement immédiat. Les travaux menés à l’initiative du Centre de sociologie des organisations (CSO) au cours des années 1960-1970 en témoignent. Ainsi, chaque institution (député-maire, président de conseil général, préfet, fonctionnaire territorial, notable…) s’insère dans un système politico-administratif local. Dans cette configuration, le préfet « apparaît comme l’un des pivots essentiels du réseau notabiliaire départemental[25] » ou, pour reprendre l’expression de l’auteur, comme la figure de proue de « la structure informelle du gouvernement départemental[26] ». Il est un arbitre dont le rôle et le pouvoir varient selon la structure du département (urbanisé, industrialisé ou rural). L’administration préfectorale n’est ainsi analysée ou observée qu’à travers la métaphore du système. L’article de Jean-Pierre Worms publié en 1966 en est une illustration quasi idéale-typique[27]. Analysant les relations entre les préfets et les édiles de petites villes, l’auteur met en évidence les jeux de légitimation et de régulations croisées – le « phénomène de couple » – entre les deux institutions. Ce que Michel Crozier et Jean-Claude Thoenig résument ainsi :

« L’hostilité apparente des maires envers leur préfet, les critiques que le préfet adresse à ses maires cachent une complicité très profonde : un bon préfet sait écouter ses maires et un bon maire a naturellement l’oreille de son préfet. Leurs activités se répondent et ne sont compréhensibles que si l’on considère le couple que forment les deux partenaires. […] [I]l y a interdépendance et pour comprendre les résultats de l’activité commune, il est plus important de comprendre le fonctionnement du système que de s’attacher aux préférences a priori des “responsables”[28]. »

Le modèle centre-périphérie ne conçoit la fonction préfectorale que dans ses rapports à l’environnement local[29]. D’une certaine manière, le représentant de l’État se retrouve désincarné. Le haut fonctionnaire disparaît sous la bannière de la « structure structurante » de l’organisation politico-administrative locale. Au mieux souligne-t-on les gains que l’administrateur départemental peut espérer obtenir dans ce jeu fermé. En un mot, c’est ici l’intérêt personnel qui gouverne l’action préfectorale. Conception que François Dupuy et Jean-Claude Thoenig évoquent en ces termes :

« Le préfet et ses notables représentent en principe deux points de vue différents et parfois antagonistes : l’État et la société locale. En réalité, ils font équipe, car à beaucoup d’égards ils sont condamnés à s’entendre pour ne pas échouer individuellement, l’un dans sa carrière administrative face à son ministre, l’autre dans sa carrière politique face à ses administrés. Leur interdépendance est multiple[30]. »

Tous ces travaux ont donc un point commun : ils insistent – exclusivement ou presque[31] – sur la dimension fonctionnelle de la figure préfectorale. Il ne s’agit surtout pas de sous-estimer la fécondité d’une telle approche mais d’en évoquer les limites. En effet, le préfet apparaît comme une entité abstraite qui agirait selon des modalités déterminées par la structure politico-administrative dans laquelle il se trouve. Malgré les efforts ou les tentatives de certains pour nuancer les « effets de système » sur le jeu et l’autonomie des acteurs, le « modèle » ne se départit pas de sa logique, à savoir que « [l]’acteur n’existe pas en dehors du système qui définit la liberté qui est la sienne et la rationalité qu’il peut utiliser dans son action[32] ». Par ailleurs, ils sont marqués du sceau du présentisme, traduisant en contrepoint une vision linéaire et téléologique de l’histoire de l’institution préfectorale. Pour le dire vite, le rôle du représentant de l’État ne mériterait d’être appréhendé ou étudié dans toute sa complexité que dans un contexte socio-politique particulier : celui d’une centralisation totale et écrasante et d’une rationalisation des pratiques bureaucratiques dont le point culminant se situerait justement dans les années 1960-1970[33].

En écho à ce constat, on peut observer que les travaux sur l’institution se « raréfient » avec le tournant de la décentralisation au début des années 1980. Comme si l’intérêt pour le corps variait en fonction du degré de centralisation… Conception que l’on repère en filigrane sous la plume d’Albert Mabileau :

« Le temps est révolu où l’on pouvait écrire du préfet qu’il était “l’homme à tout faire de la République”. Il a perdu depuis 1982 […] sa position stratégique de clé de voûte du système local. […] L’autorité préfectorale a été largement perturbée par le processus de décentration, voire de marginalisation du système local auquel elle a été soumise. Les [préfets] ont connu une véritable crise d’identité, qui s’est transformée dans les années suivantes en un certain désenchantement […][34]. »

À l’inverse des études sur la « dimension locale de la politique[35] » et des enquêtes sur le « gouvernement local » qui ont alors fait florès, l’administration préfectorale s’est retrouvée le parent pauvre de la littérature scientifique. Hormis les récits personnels d’anciens protagonistes du corps, seuls quelques écrits[36] ont tenté de (ré)évaluer le rôle du « préfet dans la décentralisation[37] » en s’inspirant très largement du paradigme systémique au cours des années 1960-1970.

Cette brève pérégrination dans le champ historiographique et sociologique de l’administration préfectorale appelle quelques observations : une surreprésentation du XIXe siècle, une définition du corps à travers le spectre du régime politique, une vision top-down de l’institution, et un intérêt pour le moins distancié avec les logiques juridiques qui imprègnent la vie du corps. La vision du préfet demeure largement marquée par une double approche systémique et téléologique. Elle est en quelque sorte statufiée et enfermée dans ce triptyque – certes ici grossièrement résumé – : préfet politique (jusqu’en 1945), préfet tout-puissant agent de modernisation du territoire (jusqu’en 1982) et préfet affaibli par les politiques de décentralisation depuis. Sans contester les apports indéniables et essentiels de ces travaux, un ensemble d’enquêtes récentes a entrepris de réinterroger l’institution à partir d’une approche que l’on peut qualifier de bottom up ; mettant ainsi en exergue les savoirs de gouvernement déployés par les administrateurs départementaux dans l’exercice de leur rôle et de leur métier.

L’institution préfectorale en actes

Une historiographie récente invite à prendre au sérieux la matérialité des pratiques politico-administratives des représentants de l’État à partir d’une « observation historique intensive du travail administratif[38] » des administrateurs départementaux. Bernard Le Clère et Vincent Wright avaient pourtant initié un premier déplacement du regard vers les pratiques sociales du corps. Leur ouvrage sur Les préfets du Second Empire illustre avec force l’attention portée à la vie intime et quotidienne des administrateurs départementaux (journées types, audiences, correspondance, déplacements, protocole, réceptions, vie familiale…)[39]. Citons également, dans ces premières entreprises de relecture de l’institution, l’ouvrage important de Pierre Birnbaum sur les juifs d’État[40]. Ses analyses sur la « dynastie » des préfets Hendlé décrivent avec précision comment les valeurs qui les animent (rapport à l’État et à la République) se traduisent dans leurs pratiques administratives (laïcité, application des lois sur l’École…). À l’exception de ces deux salvatrices incursions dans l’institution « vue du bas », l’historiographie ne disait rien ou presque sur le travail administratif de ces hauts fonctionnaires. Ce n’est que récemment que certains historiens ou politistes ont jeté les bases d’une ethnologie et d’une anthropologie des pratiques administratives préfectorales. Ces entreprises ont un point commun : elles analysent l’institution à l’aune des savoir-faire politico-administratifs mobilisés par les représentants de l’État. À partir d’une relecture des archives administratives (rapports, correspondances…), ces enquêtes ont le mérite de replacer l’administration dans son quotidien administratif et ses pratiques professionnelles au détriment d’une approche « externe » qui durcit la vision purement mécanique des rapports de pouvoir (l’administrateur appliquant machinalement ou instinctivement les directives gouvernementales). Délaissant l’image du préfet politique et mondain, ces initiatives privilégient l’un des points aveugles de l’histoire du corps : la figure du « préfet administrateur ». L’une n’exclut pourtant pas l’autre. Ces travaux, qui s’inscrivent dans une historiographie récente « soucieuse d’établir une lecture plus problématisée des traces écrites laissées par [les serviteurs de l’État][41] », entendent davantage complexifier la perception du corps que de lui subvertir a priori ou à tout prix une autre définition. Nous dégagerons ici principalement trois axes : les processus électoraux, les pratiques professionnelles routinisées et les formes d’une culture professionnelle (processus de professionnalisation, logiques de carrière…).

Le premier axe a permis une reproblématisation fructueuse de la figure du préfet faiseur d’élection. Éric Phélippeau montre notamment comment les préfets participent à la formalisation d’un savoir taxinomique de classification des candidats à partir des nomenclatures produites par le ministère de l’Intérieur[42]. La démarche se veut novatrice. L’auteur « se propose […] de partir à la redécouverte d’un savoir-faire pratique aujourd’hui tombé dans l’oubli : il s’agit de suivre à la trace le façonnement du savoir électoral que mettent en œuvre les agents de l’administration préfectorale lors des législatives qui surviennent en France de 1852 à 1914[43] ». Laurent Quéro et Christophe Voilliot ont prolongé cette approche à la monarchie de Juillet[44]. À partir d’une étude de cas – le rapport du préfet de la Côte-d’Or, Achille Chaper, sur les élections législatives de 1839 dans l’arrondissement de Beaune dans lequel il expliquait et motivait son refus de « soutenir » pour des raisons « “tactiques” » le candidat du gouvernement –, les deux auteurs montrent que le « travail électoral[45] » du préfet participe de « l’autonomisation d’un espace local du jeu administratif[46] ». Les actions administratives menées par ce préfet (élaboration d’un certain nombre d’outils et de « technologies d’anticipation[47] » visant à prévoir le résultat de l’élection) préfigurent ainsi les opérations de classement étudiées par Éric Phélippeau sous le Second Empire et les débuts de la Troisième République. Christophe Voilliot revient plus longuement sur les pratiques administratives et les formes du « travail électoral » des administrateurs départementaux dans son étude sur la candidature officielle au XIXe siècle[48]. Cette formalisation d’une science pratique des élections se déplace aussi sur des terrains connexes. Ce qu’illustre notamment Thomas Marty à travers ses travaux sur le rôle des préfets – au tournant du XXe siècle – dans l’élaboration d’une expertise pratique des rapports mode de scrutin/élection[49]. L’auteur analyse la réponse préfectorale à la demande gouvernementale (circulaires ministérielles relatives à la réforme électorale) d’évaluation des résultats possibles ou probables des candidats de la majorité républicaine sortante aux élections législatives en fonction du mode de scrutin (« maintien du [traditionnel] scrutin uninominal, scrutin de liste par arrondissement ou par département »). Il écrit :

« Les propositions relatives au changement du mode de scrutin […] deviennent justement un enjeu stratégique entre la Chambre des députés qui “propose” et les différents gouvernements qui “disposent” à travers, notamment, un recours massif à l’expertise préfectorale. […] Loin de pouvoir agir de manière trop abrupte sur la durée des mandats, mais loin également de se cantonner à leur mission classique de gestion de l’urgence électorale, les préfets sont ainsi conviés à inventer une “quasi-science” de la réélection capable de projeter dans le temps les régularités électorales passées[50]. »

Le deuxième axe s’est évertué – il reste d’ailleurs encore beaucoup à faire – à scruter au plus près la matérialité des pratiques bureaucratiques routinières des représentants de l’État. « Le “travail administratif” […] désigne […] le travail d’acteurs administratifs, qui, dans leurs activités concrètes, depuis la production [ou l’application] de circulaires à l’inspection d’un établissement, en passant par la compulsion de dossiers ou la réception d’usagers au guichet, font advenir telle ou telle “politique” de l’État[51] ». Cette approche s’est d’abord essentiellement emparée d’un objet consacré de l’histoire politique et administrative du XIXe siècle notamment : le rapport administratif. Délaissant, « oubliant volontairement » même le fond des rapports, ces enquêtes s’attardent sur l’objet[52]. Dans ses travaux sur l’observation et la surveillance de l’ « opinion publique » sous la monarchie constitutionnelle[53], Pierre Karila-Cohen entreprend d’interroger en profondeur les pratiques politico-administratives des fonctionnaires en charge de la connaissance et de la surveillance de l’esprit public. Parmi ces administrateurs[54], une figure se dégage très nettement : le préfet constitue en effet la clé de voûte – l’institution pivot – de ce vaste système de contrôle de l’opinion. Ce sont d’abord les gouvernements de la Restauration et de la monarchie de Juillet qui font du préfet – à travers la structuration et la codification progressive des « comptes périodiques[55] » – le premier observateur du département[56]. C’est ensuite le préfet qui va lui-même formaliser et incorporer ses propres outils pour répondre aux exigences ministérielles[57]. L’auteur montre ainsi que les administrateurs ne mobilisent pas de « techniques » ou de « procédures » spécifiques. Ils usent plus simplement des prérogatives administratives et institutionnelles que leur offre la fonction (rapports des sous-préfets, édiles et commissaires de police, session des conseils généraux et d’arrondissements, ouverture des collèges électoraux, tournées administratives, conseil de révision, sociabilité mondaine…) pour nourrir leurs « comptes politiques ». Dans un ultime chapitre au titre évocateur (« Le fonctionnaire et le sociologue »)[58], l’auteur s’interroge sur le contenu de ces fameux rapports ou comptes politiques sur l’esprit public. Il met ainsi en lumière les formes que prennent ces écrits et dévoilent en contrepoint leurs méthodes et leurs « secrets » de fabrication. L’historien nous convie ainsi à entrer dans la « cuisine interne » des rapports. Restituer les usages des rapports administratifs (modalités de fabrication et d’écriture) dévoile ainsi les formes proprement bureaucratiques du métier préfectoral. D’autres initiatives salutaires ont entrepris un travail similaire sur d’autres périodes. C’est le cas notamment des travaux menés par Tal Bruttmann sur « les rapports d’information des préfets à Vichy » dans le cadre du projet piloté par l’Institut d’histoire du temps présent et l’Institut historique allemand de Paris[59], et plus largement, sur la mise en administration de la législation antisémite sous Vichy[60]. Elle s’est, d’autre part, orientée vers des situations administratives codifiées du métier préfectoral. L’exercice in concreto de la tutelle (pas seulement à travers l’analyse du contentieux administratif) a constitué un terrain précieux pour scruter les pratiques de gouvernement des préfets[61]. Quels sont les effets de la tutelle sur l’intériorisation de normes de gouvernement ? Et plus largement sur l’institutionnalisation du corps ? Dans quelle mesure les conflits avec les municipalités participent-ils à la mise en forme d’un « être haut fonctionnaire » ? Réinvestir la tutelle sous l’angle bureaucratique d’une « science de gouvernement », sous le prisme d’une « catégorie d’action publique » a pu constituer une entrée heuristique pour mettre en exergue les rôles qu’elle joue dans la conduite des actions préfectorales, et, plus largement dans l’institutionnalisation du corps. Sans lui ôter ses oripeaux politiques, il s’agit de lui adjoindre une fonction administrative et juridique. Que faut-il alors retenir d’une telle observation in situ ? D’une part, elle met en scène les formes hétérogènes de la relation aux édiles. Mais ce n’est pas là l’essentiel. D’autre part, elle éclaire les itinéraires de l’administrateur dans sa gestion des « petites patries municipales ». L’immixtion du préfet dans ces querelles de village donne à voir les mécanismes de contrôle qu’il utilise. On s’aperçoit ainsi qu’il investit une pluralité de répertoires d’action (politique, administratif et juridique) pour exercer sa tutelle sur l’institution municipale. Répertoire politique lorsqu’il convoque les édiles pour leur faire part de ses réflexions ou lorsqu’il prend des mesures conservatoires pour maintenir l’ordre, répertoire administratif lorsqu’il diligente une enquête administrative sur les causes des licenciements et surtout, répertoire juridique lorsqu’il mobilise – dans l’ensemble des situations décrites – le droit comme une ressource administrative. Dans cette droite ligne, il convient plus largement de porter une attention soutenue aux rapports que l’administrateur départemental entretient avec le droit. Dans quelle mesure doit-il se conformer au droit positif ? Quelles sont ses marges de manœuvre ? Quels sont les effets du droit sur ses pratiques administratives ? Quels sont les usages politiques du droit ? Dans quelle mesure les préfets se sont-ils « servis » du magistère du droit pour renforcer leur « régime de juridiction » ? En (re)déployant l’analyse sur les effets du droit externe (à travers, par exemple, une exploration fine du contentieux administratif des manuels scolaires, de la police des cultes, des sonneries civiles de cloches, des élections et des nominations) – par opposition à la vision trop limitée du droit interne (la législation) – sur l’institutionnalisation du corps, il est possible de proposer une autre lecture de la mise en forme du corps[62].

Le suivi approfondi des modalités d’application de la loi a permis de mettre en lumière l’hétérogénéité des ajustements techniques et bureaucratiques mobilisés par les administrateurs pour assurer leur mission essentielle de « passeurs du droit[63] ». Les « apparitions publiques[64] » rituelles (comices agricoles, tournées de révision et d’arrondissements, inaugurations officielles…) sont aussi des lieux fructueux pour explorer les pratiques administratives préfectorales. La méthode employée consiste à porter l’attention sur les lieux où « le préfet se découvre », c'est-à-dire là où il a pu laisser des traces de sa pratique administrative. Une telle démarche relègue la dimension chronologique en arrière-plan. Elle cherche beaucoup plus à investir les mises en scène du travail et du corps préfectoral[65]. Redonner vie au préfet administratif, c’est aussi explorer les configurations sociales et institutionnelles qui témoignent de l’intériorisation de cette figure. Observer les pratiques administratives des préfets, c’est prendre au sérieux son rôle de haut fonctionnaire dans ses dimensions les plus austères et les plus routinières. C’est approcher au plus près l’univers du bureau. C’est tout simplement observer l’administration en actes.

Le troisième axe s’attache à explorer les processus de professionnalisation et les logiques de carrière. Là aussi, il s’agit de s’interroger sur ce qui constitue le métier préfectoral en s’efforçant de saisir l’institution dans toute son « épaisseur » – d’une façon qui tente de s’inspirer d’une « description en profondeur » à la manière de Clifford Geertz. Que recouvre le métier de représentant de l’État ? Quels schèmes mentaux et comportementaux, quels « systèmes solidaires de croyances et de pratiques », quelles « manières de voir, de penser, de dire et de faire » sont à l’œuvre chez ceux qui, appelé à exercer ce métier particulier, endossent le rôle avec succès, en incorporent les « prescriptions de rôle » et en viennent à « être du métier » et à « avoir du métier » ? Dans cette droite ligne, il a été possible de montrer que l’Association de l’administration préfectorale créée en 1907 – loin d’être une simple amicale d’entraide – se transforme rapidement en véritable syndicat de la cause préfectorale, jouant ainsi un rôle moteur d’acculturation aux principes généraux de la haute fonction publique et dans la mise en forme d’une doctrine-maison, d’un ethos professionnel[66]. Longtemps considérée comme un vide historiographique, la bureaucratie préfectorale a fait l’objet d’enquêtes récentes qui livrent de précieux renseignements sur le monde des bureaux et les organigrammes des préfectures. Dans ses travaux sur la genèse de la catégorie de fonctionnaires intermédiaires au XIXsiècle, Jean Le Bihan s’est notamment particulièrement intéressé à ce qu’il dénomme les « gradés de préfecture ». L’historien apporte des informations précieuses sur ces « cadres administratifs » (carrières, trajectoires sociales, naissance des corps…) et leur environnement de travail (notation administrative, « pratiques et rituels corporatifs »…)[67]. De la même manière, il est possible de réinterroger les stratégies ou les « logiques » de carrières en montrant qu’elles n’obéissent pas seulement/toujours à une dialectique politique (influence, réseaux, patronage, élections…), mais aussi et surtout à une logique administrative et bureaucratique (effet de classement, mobilité statutaire, rite de passage en sous-préfecture…). La carrière préfectorale s’articule autour de quelques moments clés : l’entrée dans le corps, la mobilité ou les aléas du métier. « Faire carrière » implique donc de satisfaire à quelques « rites de passage ». Mettre en exergue les logiques de carrière, c’est accréditer l’idée que les administrateurs suivent des parcours professionnels routinisés qui délaissent – en partie – certaines formes de patronage politique au profit de logiques propres au corps. Ces scansions répétées – surtout à partir des années 1890 – traduisent une intériorisation de certaines normes professionnelles. Les logiques d’institution prennent le pas sur les logiques strictement politiques. Les logiques de carrière se déclinent alors selon des schèmes incorporés et des stéréotypes professionnels. Elles sont indissociables d’une forme de socialisation professionnelle fondée sur l’intériorisation et l’acquisition de rites de disposition.

Des travaux attentifs à la culture professionnelle des administrateurs départementaux – permettant de rompre notamment avec la lecture systémique de l’institution – ont été également menés dans un contexte post-décentralisation. C’est le cas de l’étude menée par Éric Kerrouche sur les représentations du corps préfectoral[68]. L’analyse réinvestit la fonction (préfets et sous-préfets) dans ses pratiques institutionnelles. En un mot, le corps – dans ses rites, ses identités, ses usages – est au cœur du propos. À partir d’une enquête qualitative et quantitative (entretiens et questionnaire), l’auteur scrute la manière dont s’opère et se forme, pour ces hauts fonctionnaires, l’apprentissage de leur rôle puis la pratique sociale et professionnelle de leur « métier »[69]. D’autres, à l’instar de François de Singly et Karine Chaland, ont fait le pari d’analyser l’institution autrement[70]. Ils ont porté leur attention sur le rôle obscur des femmes de préfet et de sous-préfet. « En prenant appui sur l’approche dramaturgique théorisée par Erving Goffman[71] », les deux sociologues éclairent la place des épouses dans l’univers de la préfectorale à partir des concepts d’équipe, de rôle, de scène et de coulisse. Ce prisme donne à voir une approche différenciée et en contre-jour du métier préfectoral. Les auteurs analysent notamment le travail de l’administrateur – les pratiques de corps – à travers la notion d’ « équipe de représentation » (« “tout ensemble de personnes coopérant à la mise en scène d’une routine particulière” »)[72]. Ainsi, « [l]a notion d’équipe souligne qu’une part du travail de préfet ne peut être effectuée seul, il a besoin d’un partenaire de scène. […] Souvent contraint de jouer certaines scènes à deux, le préfet se trouve par là même dans une relation d’interdépendance vis-à-vis de son épouse. L’inégalité initiale (et permanente) se double donc d’une relative égalité[73] ».

Si ce foisonnement de travaux et d’enquêtes issus de champs disciplinaires très divers a considérablement enrichi et renouvelé l’histoire de l’institution ces dernières années, de nombreux champs de recherche demeurent encore à l’état de friche. Nous voudrions ici esquisser quelques pistes ou chantiers de recherches – là aussi de manière non exhaustive et avec tout le parti pris qui est généralement dévolu à ce type d’entreprise – proprement heuristiques à ouvrir et à entreprendre.

Les « boîtes (encore) noires » de l’institution préfectorale

Il n’y a pas plus hier, aujourd’hui ou, a fortiori, demain une « fin de l’histoire » de l’administration préfectorale. De multiples enquêtes sont encore possibles (un terrain n’est jamais clos en soi, il est au mieux balisé). Nous voudrions esquisser quelques pistes qui nous semblent particulièrement heuristiques. La première consisterait à mener une anthropologie fine des pratiques préfectorales en situation exceptionnelle : la Grande Guerre constitue, à notre connaissance, un terrain de recherches quasi vierge. Qu’est-ce qu’administrer en situation de conflit ? Peut-on parler d’administration de guerre ? Les connaissances sur les missions, les rôles, l’activité administrative et politique des préfets et des sous-préfets dans les zones de conflit mais aussi à l’arrière du front sont encore aujourd’hui inexistantes ou presque. Il s’agirait de comprendre et de saisir comment cette figure centrale de l’État parvient à « faire la guerre », et en retour, ce que la guerre produit sur la fonction[74]. Au-delà des fonds des archives départementales et nationales (dossiers de carrières…), il conviendrait de recenser les témoignages (lettres, journaux intimes, agendas…) des représentants de l’État en poste au cours du conflit. Par exemple, le fonds Félix Trépont constitue un témoignage exceptionnel – largement inexploité à notre connaissance – de l’activité d’un préfet en temps de guerre[75]. Un tel angle de recherche pourrait aussi être élargi à d’autres configurations. Nous pensons notamment aux années 1814-1815 et 1870-1871[76]. La deuxième s’inscrit dans le droit fil de celle que nous venons d’évoquer. Il s’agirait d’observer et de saisir le rôle des préfets dans des situations d’urgence extrême : catastrophes naturelles ou industrielles, émeutes, attentats, etc. Les travaux qui prennent pour objet ces situations exceptionnelles sont quasi inexistants. La série F 90 des Archives nationales constitue ainsi une source et une ressource presque inépuisable (et finalement encore très peu mobilisée) pour saisir les ressorts administratifs et politiques de l’urgence. La troisième se situe à la frontière de l’histoire du droit administratif et de l’histoire de l’institution proprement dite. Il s’agirait d’entreprendre une enquête approfondie sur les conseils de préfecture au XIXe siècle (jusqu’à leur remplacement par les conseils de préfecture interdépartementaux en 1926[77]), mêlant conjointement une approche sur l’institution juridique en tant que telle et sur les fonctionnaires – les conseillers de préfecture – qui l’animent[78]. Les dépôts d’archives départementales recensent une masse considérable de décisions rendues par ces « tribunaux administratifs » (contentieux des élections locales[79], des travaux publics et contentieux fiscal…). Souvent présentés comme l’antichambre de la carrière préfectorale (un sas d’attente pour une sous-préfecture), les conseils de préfecture sont encore les grands oubliés de l’histoire de l’institution préfectorale. Une telle enquête pourrait s’attacher à réévaluer le rôle central que jouent ces juridictions dans les formes et les processus de socialisation aux « ficelles » [administratives et juridiques] du métier de préfet. Une quatrième voie aurait pour objet de (ré)investir, sous les Quatrième[80] et Cinquième Républiques, le rôle de l’Association du corps préfectoral dans le processus de construction identitaire du corps (entendu ici au sens large du terme)[81]. Dès sa création en 1907 – et surtout à compter de 1919 –, l’Association a joué un rôle prépondérant dans l’institutionnalisation d’un esprit de corps. Qu’en est-il pour la période plus contemporaine ? Sur ce point, les analyses demeurent muettes. Quel rôle joue-t-elle auprès des pouvoirs publics ? L’Association s’insère dès l’après-guerre dans des lieux de formations comme l’Institut technique des administrations publiques (ITAP). Le groupe « Préfectures » de l’ITAP organise plusieurs journées d’études sur la fonction préfectorale et les préfectures. Il publie à partir de 1954 sa propre revue d’études : Administrer. L’enquête pourrait ainsi se saisir de multiples champs d’investigation (archives de l’Association, de l’ITAP, de la revue Administrer[82]…) pour analyser les relations que l’Association entretient avec ces institutions périphériques mais également avec les gouvernements successifs. Les travaux auraient aussi tout intérêt à se pencher sur l’environnement des revues professionnelles qui font florès au sortir de la guerre. Citons notamment Service public (publication de l’Association française pour l’accroissement de la productivité) ou Promotions (revue des élèves et anciens élèves de l’ENA). Une cinquième voie – qui relève d’ailleurs aujourd’hui en partie d’un projet de recherche collectif avancé[83] – vise à interroger la question de la spécificité supposée du « modèle français » et de la diversité de la figure préfectorale (ou de ses équivalents) en Europe prise comme espace de comparaison. Présenté comme une institution intrinsèquement associée à l’histoire politique et administrative du territoire, le « premier personnage du département » – lointain héritier des sénéchaux et baillis du roi au Moyen Âge, puis des intendants d’Ancien Régime – s’inscrirait dans une longue tradition de centralisation administrative continue (pour reprendre ici la thèse tocquevillienne). Selon cette perspective, l’institution préfectorale constituerait une sorte de « curiosité administrative » française, qui aurait à voir avec la trajectoire nationale d’« étaticité » – stateness au sens de Juan Linz et Alfred Stepan – de la France. Les historiens étrangers qui ont travaillé sur l’institution préfectorale ont aussi beaucoup durci l’approche « hexagonocentrée » (Bernard Chapman, James Fesler, Alan Spitzer, Nicholas Richardson, Howard Machin, Edward Whitcomb…). L’ambition d’un tel travail consiste donc à mettre en critique cette historiographie dominante en décloisonnant le regard porté sur l’institution pour mieux observer et mettre en relief les formes de circulation des modèles administratifs entre pays d’Europe (voire d’ailleurs). Plusieurs questions surgissent : à quel point le « préfet à la française » s’est-il exporté ? Si oui, comment et dans quelle mesure ? Comment a-t-il été « acclimaté » à l’ordre institutionnel et aux structures bureaucratiques propres aux États en question ? Quel(s) rôle(s) joue l’institution dans des cultures administratives différentes ? Quelles structures d’écarts et d’homologies peut-on dégager de l’observation comparée des cas nationaux considérés ?

Ces quelques pistes ne prétendent pas bien évidemment fermer le champ des possibles. Poursuivant le fil conducteur de l’exploration du métier, des enquêtes qui observeraient « au plus près » les pratiques administratives concrètes des administrateurs départementaux (préfets et sous-préfets) seraient à cet égard très utiles. Il s’agirait, par exemple, de déterminer les incidences des reconfigurations structurelles du paysage administratif (régionalisation, décentralisation, union européenne…) sur les pratiques de ces hauts fonctionnaires. Quelles ont été les conséquences de l’abandon de la tutelle et du contrôle a priori ? Quelles ont-été les conséquences de l’approfondissement de la décentralisation et des évolutions profondes du paysage territorial (intercommunalité notamment) sur les pratiques de corps ? Quels sont les effets de la réglementation européenne et du droit communautaire sur l’exercice du métier ? À partir d’une série d’enquêtes approfondies (archives administratives, questionnaires, entretiens, observation participante…), les recherches consisteraient à comprendre les effets induits par ces restructurations successives sur les pratiques et les savoir-faire des administrateurs. De tels projets auraient aussi tout intérêt à s’emparer de l’objet « Réforme de l’État » comme grille de lecture et d’analyse. Il s’agirait, par exemple, de savoir si les outils du New Public Management (NPM) ont directement ou non affecté l’institution dans ses pratiques de gouvernement. Les administrateurs sont-ils soumis à des objectifs ? Et si oui, à quels types ? Peut-on parler d’une administration de projets ? Y-a-t-il des critères d’évaluation précis des administrateurs en poste ? Des indicateurs de performance administrative ? Quels sont les effets des procédures de notation administrative sur la pratique du métier ? Par ailleurs, une « immersion » dans le quotidien administratif d’un représentant de l’État (préfet et sous-préfet) sur une période suffisamment longue (un à deux mois par exemple) constituerait un complément très fructueux pour observer in vivo un administrateur départemental dans son milieu. Quel est son agenda ? Comment travaille-t-il ? Comment les décisions se prennent-elles ? Il s’agirait de procéder à une socio-ethnographie d’une ou de plusieurs préfectures et sous-préfectures pour mieux comprendre et saisir toutes les subtilités du métier préfectoral, et répondre finalement à la question suivante : quel haut fonctionnaire est-il ?

Ces possibles chantiers d’investigation poursuivraient toujours le même objectif sous-jacent : dépassionner l’histoire du corps préfectoral pour mieux investir ses rouages intérieurs. Nous défendons ici ardemment – nous militons même – pour une sociologie historique de l’administration préfectorale qui focalise les recherches sur les formes et les contours d’une culture professionnelle. Ce champ d’études n’est pas épuisé, bien au contraire. Il devrait même être davantage systématisé. On a là tous les ressorts d’une socio-histoire qui ferait la part belle au métier au détriment de la seule fonction[84]. Cette approche, centrée sur le métier, prétend ainsi éclairer comment la préfectorale ne s’est pas uniquement construite dans son rapport au politique mais qu’elle s’est aussi forgée sa propre culture professionnelle, son propre habitus de corps. C’est en suivant cette voie que l’on pourra continuer à proposer une histoire de l’institution préfectorale renouvelée qui ne perçoit ou n’envisage pas systématiquement son histoire comme une histoire exclusivement politique.

Pour citer cet article : Gildas Tanguy ; « "Le préfet dans tous ses états". Une histoire de l’institution préfectorale est-elle (encore) possible ? », Histoire@Politique, [en ligne], n° 27, septembre-décembre 2015, www.histoire-politique.fr

Notes :

[1] Nous prolongeons ici certaines réflexions présentées par ailleurs. Cf. notamment, Gildas Tanguy, « Des hauts fonctionnaires au service de l’État ou du pouvoir ? Retour sur l’histoire d’un corps : les préfets de la République », dans Jean-Michel Eymeri-Douzans et Geert Bouckaert (dir.), La France et ses administrations. Un état des savoirs/France and its Public Administrations. A State of the Art, Bruxelles, Bruylant, 2013, p. 103-131.

[2] Ce que le journaliste du Monde, Laurent Carpentier, résume de façon lapidaire à propose de l’éviction du préfet de l’Isère : « Dure vie que celle d’un préfet ? Sans doute. On peut trouver cela brutal, mais c’est la règle. Nommés par le président en conseil des ministres, ces hussards de la République sont révocables à merci. Il n’y a pas à sauver le préfet Dupuy », Le Monde Magazine, 31 juillet 2010, p. 11.

[3] Henri Chardon, Le pouvoir administratif, Paris, Librairie académique Perrin et Cie, 1912, p. 35-36. Nous soulignons.

[4] Gaston Jèze, « Du rôle des préfets en France. Note de jurisprudence à propos de l’affaire des époux Delpech », Revue du droit public et de la science politique, avril-juin 1911, p. 272-284.

[5] Max Weber, Le savant et le politique, Paris, 10/18, 1963 [1959], p. 148-149. Nous soulignons.

[6] Pour une discussion exhaustive et critique de la littérature scientifique sur l’institution préfectorale, nous nous permettons de renvoyer à notre thèse, Gildas Tanguy, « Corps et âme de l’État ». Socio-histoire de l’institution préfectorale (1880-1940), thèse de doctorat de science politique, Université Paris 1, 2009, p. 3-82 notamment.

[7] Il existe bien entendu de nombreux travaux qui abordent l’institution préfectorale de « manière latérale ». Qu’il s’agisse de la grande tradition des monographies départementales et bien plus récemment de l’historiographie du maintien de l’ordre (gendarmerie, police…) ou de l’historiographie des « violences contre l’État » (émeutes, révoltes frumentaires, grèves…), la figure du représentant de l’État est saisie dans ses prises de rôle politique, administratif, social ou économique. Parmi une littérature foisonnante, voir par exemple, François Ploux, Guerres paysannes en Quercy. Violences, conciliations et répression pénales dans les campagnes du Lot (1810-1860), Paris, Éditions de la Boutique de l’histoire, 2002, pp. 193-223 notamment ; Nicolas Bourguinat, Les grains du désordre. L’État face aux violences frumentaires dans la première moitié du XIXe siècle, Paris, Éditions de l'EHESS, 2002 ; Jean-Claude Caron, L’été rouge. Chronique de la révolte populaire en France (1841), Paris, Aubier, 2002 ; Aurélien Lignereux, La France rébellionnaire. Les résistances à la gendarmerie (1800-1859), Rennes, PUR, 2008.

[8] Dans le sens où l’entend Erving Goffman, c’est-à-dire comme « la partie de la représentation qui a pour fonction normale d’établir et de fixer la définition de la situation qui est proposée aux observateurs », dans La mise en scène de la vie quotidienne, Paris, Éditions de Minuit, 1973, vol. 1, « La présentation de soi », p. 29.

[9] Pour une mise en perspective de ces travaux, voir notamment, Renaud Payre et Gilles Pollet, Socio-histoire de l’action publique, Paris, La Découverte, coll. « Repères », 2013.

[10] Pour une présentation exhaustive de cette littérature désormais foisonnante, voir Alain Chatriot, « De l’histoire politique de l’Administration : les figures de l’État en France aux XIXe et XXe siècles », dans Jean-Michel Eymeri-Douzans, Geert Bouckaert (dir.), La France et ses administrations, op. cit., p. 69-82. On pourra aussi renvoyer à Françoise Dreyfus, « À la recherche du temps perdu : la science politique française oublieuse de l’administration publique. À propos de “Notre État” », Politix, 2002, p. 171-194.

[11] Les travaux d’Isabelle Dasque sur les diplomates de la IIIe République ont, en partie, comblé ce manque. À la recherche de Monsieur de Norpois : les diplomates de la République (1871-1914), thèse de doctorat d’histoire, Université de Paris IV Sorbonne, 2005.

[12] Jean-Michel Eymeri [Douzans], « Pour une sociologie comparée des institutions et de l’action publique », dans Françoise Dreyfus, Jean-Michel Eymeri [Douzans] (dir.), Science politique de l’administration. Une approche comparative, Paris, Économica, 2006, p. 271-272.

[13] Pour un bilan particulièrement éclairé, voir Jacques Lagroye et Michel Offerlé (dir.), Sociologie de l’institution, Paris, Belin, 2010.

[14] Cf. aussi, Brian Chapman, The Prefects and Provincial France, Londres, Allen and Uwin, 1955, p. 32-35 ; Nicholas Richardson, The French Prefectoral Corps, 1814-1830, Cambridge, Cambridge University Press, 1966, p. 2-3 ; Alan B. Spitzer, « The Bureaucrat as Proconsul: The Restoration Prefect and the Police Generale », Comparative Studies in Society and History, vol. 7, 4, July 1965, p. 371-392, plus particulièrement, p. 372-374.

[15] Jacques Aubert, « Introduction », dans Les préfets en France (1800-1940), Genève, Droz, 1978, p. 2-3.

[16] Définition du rôle préfectoral formulée par Chaptal reprise dans François Burdeau, Histoire de l’administration française du 18e au 20e siècle, Paris, Montchrestien, 1994, p. 86.

[17] Pour reprendre une expression de Rémi Dalisson, Les Trois couleurs, Marianne et l’Empereur. Fêtes libérales et politiques symboliques en France, 1815-1870, Paris, La Boutique de l’Histoire, 2004, p. 128.

[18] Vincent Wright, « La réserve du corps préfectoral », dans Pierre Birnbaum (dir.), La France de l’affaire Dreyfus, Paris, Gallimard, 1994, p. 309.

[19] Guy Thuillier, Jean Tulard, « Pour une histoire du corps préfectoral français », dans Les préfets en France (1800-1940), op. cit., p. 174-175. Souligné dans le texte.

[20] Selon la terminologie employée par Stefan Collini dans un plaidoyer pour une histoire intellectuelle au détriment d’une « histoire [purement] disciplinaire ». Il ne s’agit pas ici d’intervenir dans ce débat mais de prendre au mot les interrogations de l’auteur rapportées à l’histoire de l’institution préfectorale. Il écrit : « Where discipline-history bores a vertical hole in the past (with all the consequent dangers of tunnel-vision), intellectual history attempts rather to excavate a lateral site, to explore the presuppositions, ramifications, and resonances of ideas […] », Stefan, Collini, « “Discipline History” and “Intellectual History”. Reflections on the History of Social Sciences in Britain and France », Revue de Synthèse, vol. 109, 3-4, 1988, p. 391.

[21] Dans cette droite ligne, voir Jean-Pierre Machelon, « Au service du pouvoir politique : remarques sur les préfets de la IIIe République (1870-1914) », Revue administrative, n° 333, 2003, p. 293-307 précédemment paru sous le titre, « The Prefect, Political Functionary of the Jacobin State : Permanences et Continuities (1870-1914) », dans Sudhir Hazareesingh (dir.), The Jacobin Legacy in Modern France, Oxford, Oxford University Press, 2002, p. 68-88.

[22] Ibid., p. 304.

[23] Ce que remarque également Alain Bancaud à propos de la magistrature : « [O]n n’analyse pas un corps professionnel réduit à ses caractéristiques socioprofessionnelles et à ses intérêts corporatifs, à ses luttes de concurrence pour conserver ou conquérir des territoires, pour améliorer sa position dans le champ des élites ou de la classe dominante. Ces déterminations existent, mais elles n’épuisent pas la réalité », Alain Bancaud, Une exception ordinaire. La magistrature en France 1930-1950, Paris, Gallimard, 2002, p. 9.

[24] Elles ont été et sont toujours régulièrement abordées par les historiens (élections, libertés publiques et religieuses, application de la politique gouvernementale…). En témoignent les ouvrages collectifs commémorant le bicentenaire de l’institution qui traitent des pratiques administratives selon un angle exclusivement politique. Voir par exemple les articles réunis dans le livre dirigé par Éric Pellisson, La loi du 28 pluviôse an VIII deux cents ans après : le préfet et les libertés (XIXe – XXe siècles), Limoges, PULIM, 2001 : cf. Paul D’Hollander, « Préfets et libertés religieuses au XIXe siècle », p. 125-134 ; Catherine Lecomte, « Le préfet et les congrégations religieuses (1880-1883) », p. 135-149 ; Jean El Gammal, « Républicanisme et bonapartisme : les préfets, les élections et les libertés dans le Sud-Ouest à la fin du XIXe siècle », p. 163-172.

[25] Pierre Grémion, Le pouvoir périphérique. Bureaucrates et notables dans le système politique français, Paris, Éditions du Seuil, 1976.

[26] Ibid., p. 228.

[27] Jean-Pierre Worms, « Le préfet et ses notables », Sociologie du travail, n° 8, (3), juillet-septembre 1966, p. 249-275. Il note : « [L]e couple préfet-notable forme bien un système de relations très fortement intégré, c'est-à-dire où les partenaires sont étroitement solidaires, se renforçant l’un l’autre tout en solidifiant les liens qui les unissent. C’est un système du préfet et de “ses” notables ou, ce qui revient au même, des notables et de “leur” préfet, qui constitue à proprement parler le système préfectoral », ibid., p. 271-272.

[28] Michel Crozier, Jean Claude Thoenig, « La régulation des systèmes organisés complexes. Le cas du système de décision politico-administratif local en France », Revue française de sociologie, vol. 16, n° 1, janvier-mars 1975, p. 6. Souligné dans le texte.

[29] On retrouve ce modèle chez d’autres auteurs. Voir notamment, Albert Mabileau, Les facteurs locaux de la vie politique nationale, Paris, Pedone, 1972 [cf. notamment l’article de Michel Longepierre, « Le système administratif départemental et la vie politique nationale », ibid., p. 75-89] ou Howard Machin, The Prefect in French Public Administration, New York, St Martin’s Press, 1977.

[30] François Dupuy, Jean-Claude Thoenig, L’administration en miettes, Paris, Fayard, coll. « L’espace du politique », 1985, p. 52-53. Pierre Grémion avait également mis en évidence dans Le pouvoir périphérique ce jeu des intérêts croisés. Cf. notamment, p. 240-242 et p. 254-255. Nous soulignons.

[31] Lorsqu’ils évoquent les représentations du corps, ils s’en tiennent très souvent à des principes généraux du type, « incarnation exemplaire de l’autorité de l’État », « premier personnage de son département », « tuteur des collectivités locales », « représentant du gouvernement dans son intégralité et dans son unité », « intermédiaire obligé entre l’État et le citoyen », etc. Voir par exemple, Jean-Pierre Worms, art. cité, p. 251-253 et p. 255-257. Toutes ces formulations sont issues de l’article.

[32] Michel Crozier, Erhard Friedberg, L’acteur et le système, Paris, Édition du Seuil, 1977, p. 9.

[33] Ces travaux s’inscrivent ainsi dans les pas de la théorie tocquevillienne de la centralisation administrative continue. Pour une mise au point critique et salutaire de cette thèse, voir Michel Biard, Les lilliputiens de la centralisation. Des intendants aux préfets : les hésitations d’un « modèle français », Seyssel, Champ Vallon, 2007, p. 62-71.

[34] Albert Mabileau, Le système local en France, Paris, Montchrestien, 1994, p. 97-98.

[35] Pour reprendre l’expression de Jacques Lagroye, « De l’objet local à l’horizon local des pratiques », dans Albert Mabileau (dir.), À la recherche du local, Paris, L’Harmattan, 1993, coll. « Logiques Politiques », p. 132-166.

[36] À l’exception bien sûr d’une littérature juridique conséquente.

[37] Cf. exclusivement ou presque Im Tobin, Le préfet dans la décentralisation, Paris, L’Harmattan, 1997 et Jean-Jacques Gleizal (dir.), Le retour des préfets ?, Grenoble, PUG, 1995.

[38] François Buton, « Introduction », Genèses, n° 72 [L’observation historique du travail administratif], 2008/3, p. 2-3.

[39] Bernard Le Clère, Vincent Wright, Les préfets du Second Empire, Paris, Armand Colin, 1973 et aussi, Bernard Le Clère, « La vie quotidienne des préfets au XIXe siècle (1815-1914) », dans Les préfets en France, op. cit., p. 37-144.

[40] Pierre Birnbaum, Les fous de la République. Histoire politique des juifs d’État de Gambetta à Vichy, Paris, Éditions du Seuil, coll. « Points », 1994 [1992]. Cf. aussi, Yves Déloye, École et citoyenneté. L’individualisme républicain de Jules Ferry à Vichy : controverses, Paris, Presses de la FNSP, 1994.

[41] Pierre Karila-Cohen, L’État des esprits. L’invention de l’enquête politique en France (1814-1848), Rennes, PUR, coll. « Carnot », p. 15.

[42] Éric Phélippeau, « La fabrication administrative des opinions politiques. Votes, déclarations de candidature et verdict des préfets (1852-1914) », Revue française de science politique, vol. 43, 4, 1993, p. 587-612, plus particulièrement, p. 597-609.

[43] Éric Phélippeau, « Conjonctures électorales et conjectures préfectorales. Le vote et la formation d’un savoir-faire politico-administratif », Scalpel. Cahier de sociologie politique de Nanterre, 1, 1994, p. 55 [p. 52-73].

[44] Laurent Quéro, Christophe Voilliot, « Travail électoral et pratiques administratives dans le cadre du suffrage censitaire. Enquête sur un refus », Revue d’histoire du XIXe siècle, 26-27, 2003, p. 131-147. Sur le prolongement et l’adaptation de ces pratiques à la configuration républicaine de 1848, voir des mêmes auteurs, « Du suffrage censitaire au suffrage universel. Évolution ou révolution des pratiques électorales ? », Actes de la recherche en sciences sociales, n° 140, décembre 2001, p. 34-40.

[45] Ibid., p. 131. Sur la définition de cette notion, on se reportera également à Bernard Lacroix, « Retour sur 1848. Le suffrage universel entre l’illusion du “jamais vu” et l’illusion du “toujours ainsi” », Actes de la recherche en sciences sociales, n° 140, décembre 2001, p. 41-50.

[46] Ibid., p. 135.

[47] Cette sédimentation d’un savoir prospectif de l’élection est parfois profondément bouleversée par un contexte de rupture politique. Sur ce point, voir notamment les travaux classiques d’Alfred Cobban, « Administrative Pressure in the Election of the French Constituent Assembly, April 1848 », Bulletin of Historical Research, 2, 1952, p. 133-159 et de George W. Fasel, « The French Election of April 23, 1848 : Suggestions for a Revision », French Historical Studies, vol. 5, n° 3, 1968, p. 285-298.

[48] Christophe Voilliot, La candidature officielle. Une pratique d’État de la Restauration à la Troisième République, Rennes, PUR, coll. « Carnot », 2005. Cf. notamment le chapitre V : « Pratiques administratives et travail électoral », p. 135-181.

[49] Thomas Marty, « Des rythmes électoraux aux règles électorales. L’expertise préfectorale des modes de scrutin entre élection et réélection (1889-1919) », Pôle Sud, n° 25, « Les temporalités du politique », 2006, p. 9-23. Ses analyses ont été largement prolongées dans sa thèse et dans l’ouvrage qui en est issu. Cf. Une histoire sociale de la réforme électorale sous la Troisième République. Mobilisations politiques et expertise électorale : la question de la représentation proportionnelle, Paris, LGDJ, coll. « Fondation Varenne », 2011, notamment la partie III [« L’expertise préfectorale de la réforme électorale (1907-1927)], p. 317-360 et p. 416-429.

[50] Ibid., p. 13.

[51] Présentation de la journée d’études « L’observation historique du travail administratif. L’État et les étrangers au 20e siècle » organisée par le Groupe Histoire/Science politique (GRHISPO) de l’AFSP, 7 septembre 2007. Consultable sur le site de l’AFSP [rubrique Activité/GRHISPO].

[52] Sur les usages heuristiques de cette démarche, voir notamment, Pierre Karila-Cohen, « Le rapport administratif : du support à l’objet », dans Louis Hincker (dir.), Réflexions sur les sources écrites de la « biographie politique ». Le cas du XIXe siècle, Paris, Éditions du CNRS, 2000, p. 15-20. « Aborder la question du rapport administratif, c’est être confronté à la distorsion entre le “presque tout” et le “presque rien”. Presque tout, dans la mesure où le poids – au sens propre comme au sens figuré – des archives pouvant répondre à cette appellation […] est impressionnant. Presque tout également, car les historiens qui étudient le XIXe siècle, quelle que soit leur spécialité, ont tous recours, massivement ou plus marginalement à ces rapports comme sources. Mais presque rien, car ni les contemporains ni les historiens n’ont véritablement prêté attention au rapport administratif comme objet propre de réflexion », p. 15. Du même auteur, voir aussi, « Les préfets ne sont pas des collègues. Retour sur une enquête », Genèses, 2010/2, n° 79, p. 116-134. Sur les usages du rapport administratif comme modalité du préfet administrateur et bureaucrate en action, nous nous permettons de renvoyer à notre travail, Gildas Tanguy, « Corps et âme de l’État ». Socio-histoire de l’institution préfectorale (1880-1940), Thèse de doctorat de science politique, op. cit., p. 350-393.

[53] Pierre Karila-Cohen, L’État des esprits. L’administration et l’observation de l’opinion départementale en France sous la monarchie constitutionnelle (1814-1848), thèse de doctorat d’histoire, Université Paris 1, 2003, p. 377-478 notamment et l’ouvrage qui en est issu, L’État des esprits. L’invention de l’enquête politique en France (1814-1848), op. cit.

[54] Cette mission est aussi confiée à d’autres fonctionnaires : magistrats, militaire et gendarmes. Sur ce point, voir notamment le chapitre VII de l’ouvrage : « Les nouveaux acteurs de la surveillance politique. L’esprit public selon les magistrats, les militaires et les gendarmes », p. 273-308.

[55] Essentiellement un « compte d’administration » (agriculture, salubrité, instruction publique, culte, justice, travaux publics…) jusqu’en 1820 (hormis la 1ère Restauration), le compte périodique devient dans les dernières années de la Restauration puis sous la monarchie de Juillet un « compte politique défini par son attention exclusive aux fluctuations de l’opinion, que [ces] même[s] régime[s] invente[nt] », ibid., p. 233. Pour de plus amples détails de la chronologie précise de ces comptes et de leur contenu, voir le tableau récapitulatif, p. 233-234.

[56] Cf. Chapitre V de l’ouvrage : « Le préfet face à l’enquête (I). La demande ministérielle, ou la fabrication d’un observateur politique », p. 211-238.

[57] Cf. Chapitre VI : « Le préfet face à l’enquête (II). L’investigation sur le terrain : le préfet et ses rôles, ou l’enquêteur-Protée », p. 239-271.

[58] Cf. Chapitre VIII : « Le fonctionnaire et le sociologue. Les représentations de l’esprit public dans les rapports administratifs », p. 309-347.

[59] Tal Bruttmann, « Les rapports d’information des préfets à Vichy », 2002. Article uniquement disponible en ligne sur le site de l’Institut d’histoire du temps présent. Cf. http://www.ihtp.cnrs.fr/prefets/ [Rubrique : quelques explications]. Pour un descriptif complet et exhaustif de ce travail d’édition des rapports des préfets de l’État français et du Commandement militaire allemand en France entre 1940 et 1944, on se reportera à l’adresse électronique indiquée ci-dessus. Il a été notamment été coordonné par Marc Olivier Baruch, Stefan Martens, Vincent Viet, Florent Brayard, Regina Delacor, Andreas Finger et Peter Lieb.

[60] Tal Bruttmann, Au bureau des affaires juives. L’administration française et l’application de la législation antisémite (1940-1944), Paris, La Découverte, coll. « L’espace de l’histoire », 2006. Sur le rôle des préfets dans l’application et la mise en œuvre de cette législation, on se reportera également à Marc Olivier Baruch, Servir l’État français. L’administration en France de 1940 à 1944, Paris, Fayard, 1997, chap. VII, p. 225-260.

[61] Voir notamment, Pierre Allorant, Le corps préfectoral et les municipalités dans les départements de la Loire moyenne au XIXe siècle (1800-1914), Orléans, PUO, 2007 et, du même auteur, « Du bon usage du sous-préfet. Les pratiques administratives d’une carrière coutumière », Histoire@Politique, n° 1, mai-juin 2007 (www.histoire-politique.fr) [lien consulté le 2 novembre 2015] ; Tiphaine Le Yoncourt, Le préfet et ses notables en Ille-et-Vilaine au XIXe siècle (1814-1914), Paris, LGDJ, 2001. 

[62] Nous développons longuement ces points dans notre thèse, « Corps et âme de l’État », op. cit., p. 105-130 et p. 185-258.

[63] Nous nous permettons de renvoyer à notre travail, Gildas Tanguy, « Les préfets et l’application de la loi. Des interprètes exigeants ? L’exemple de la législation du 13 juillet 1906 sur le repos hebdomadaire obligatoire », Droit et Société, n° 86, 2014, p. 77-95. Les travaux de Geneviève Massard-Guilbaud sur l’histoire de la pollution industrielle illustrent aussi de très belle manière les rôles complexes du préfet (notamment sa figure d’arbitre dans le dialogue constant et nourri qu’il a avec les édiles, les industriels, les plaignants ou les « experts » [médecins, hygiénistes, ingénieurs]) dans la mise en œuvre des législations qui se développent au XIXe siècle. Cf. Histoire de la pollution industrielle. France, 1789-1914, Paris, Éditions de l’EHESS, 2010.

[64] Là aussi, qu’il nous soit permis de renvoyer à notre article, Gildas Tanguy, « Administrer “autrement” le département. “Les préfets en tournées” (1880-1940). Entre folklore républicain, rituel bureaucratique et pratiques informelles… », dans Laurent Le Gall, Michel Offerlé, François Ploux (dir.), La politique sans en avoir l’air. Aspects de la politique informelle XIXe – XXIe siècle, Rennes, PUR, 2012, p. 35-50.

[65] Voir à cet égard le travail mené par Pierre Karila-Cohen sur le corps préfectoral – entendu ici au sens littéral du terme – dans le cadre du mémoire inédit de son habilitation à diriger les recherches : La Masse et la plume. Essai sur le charisme préfectoral dans la France du XIXe siècle (1800-1914), Mémoire inédit d’HDR, Université Paris 1, 2014.

[66] Pour de plus amples détails sur ce point, nous renvoyons au chapitre 4 de notre thèse, op. cit., p. 394-500.

[67] Jean Le Bihan, Fonctionnaires intermédiaires au XIXe siècle. L’exemple de trois corps en Ille-et-Vilaine (« gradés » de préfecture, percepteurs et conducteurs des Ponts et Chaussées), Thèse de doctorat d’histoire, Université Rennes 2, 2005, reprise en partie sous le titre, Au service de l’État. Les fonctionnaires intermédiaires au XIXe siècle, Rennes, PUR, coll. « Histoire », 2008. On lira avec profit le chapitre liminaire comme entreprise de définition et de catégorisation du « fonctionnaire intermédiaire », ibid., p. 19-57. Voir aussi, du même auteur, « La catégorie de fonctionnaires intermédiaires au 19e siècle. Retour sur une enquête », Genèses, n° 73, 2008, p. 4-19, et « Les “gradés” de préfecture ou l’émergence contrariée de nouveaux “cadres” administratifs », Le Mouvement social, n° 218, 2007, p. 13-28.

[68] Éric Kerrouche, Corps préfectoral et représentations de l’État, Thèse de doctorat en science politique, IEP de Bordeaux, 1997.

[69] Outre son travail de thèse, voir aussi, « L’apprentissage du rôle de sous-préfet », Politix, vol. 10, n° 38, 1997, p. 88-110 ; « Totems et tabous : le corps préfectoral, l’État et le secteur public », Revue française d’administration publique, n° 96, 2000, p. 545-554 ; « De la nécessité d’être un généraliste : le cas des sous-préfets d’arrondissement », Pôle Sud, vol. 18, n° 18, 2003, p. 151-167.

[70] François de Singly, Karine Chaland, « Avoir le “second rôle” dans une équipe conjugale. Le cas des femmes de préfet et de sous-préfet », Revue française de sociologie, 43-1, 2002, p. 127-158. L’enquête repose sur le traitement d’un questionnaire envoyé aux conjoints (par l’intermédiaire de l’amicale : « Amitiés des conjoints pour l’entraide et l’information dans le corps préfectoral – ACEIP) et sur une vingtaine d’entretiens auprès de femmes de préfet et de sous-préfet. Cf. Annexe à l’article, p. 154-156.

[71] Ibid., p. 130.

[72] Ibid., p. 131, reprenant ici les concepts définis par Erving Goffman dans La mise en scène de la vie quotidienne.

[73] Ibid., p. 132. Les auteurs notent que « jusqu’en 1987, la feuille de notation d’un sous-préfet comprenait une rubrique destinée à l’évaluation de son épouse, de telle sorte que le préfet notait la totalité de l’équipe. […] Un compromis, quelques années plus tard, a été trouvé devant la pression pour rétablir cette notation. Sur la feuille d’évaluation du sous-préfet figure une rubrique portant sur son aptitude à la représentation de l’État qui peut inclure éventuellement une appréciation sur le rôle du conjoint », ibid., p. 128.

[74] Pour paraphraser l’une des problématiques centrales abordées dans un colloque international récent (30 octobre-1er novembre 2014) sur « les mises en guerre de l’État ». Les interventions ont proposé une observation soutenue des rôles différenciés de l’État au cours de la Première Guerre mondiale. Si le colloque a abordé notamment la question des rapports entre les pouvoirs publics locaux et l’État central, aucune communication ne traitait cependant de la figure du préfet.

[75] Félix Trépont était alors préfet du Nord lorsqu’il a été arrêté le 17 février 1915 par les autorités allemandes et enfermé dans un camp jusqu’au 18 janvier 1916 avant d’être réintégré dans ses fonctions. Cf. Archives nationales (AN), Fonds Félix Trépont 96 AP. Voir notamment son journal personnel de 396 pages qui retrace au jour le jour son activité sous l’occupation allemande pendant l’année 1914-1915 (AN, 96 AP 1 à 96 AP 3).

[76] Relevons néanmoins deux exceptions. Pour la période 1814-1815, voir notamment Marie-Cécile Thoral, « L’administration locale en temps de crise : le cas de l’Isère en 1814-1815 », Annales historiques de la Révolution française, 339, 2005, p. 117-135 et, pour la période 1870-1871, voir Vincent Wright, « Le système territorial en période de crise : le corps préfectoral républicain pendant la guerre de 1870-1871 », dans L’Administration territoriale de la France (1750-1940), Actes du colloque d’Orléans (30 septembre, 1er et 2 octobre 1998), Michel Pertué (dir.), Orléans, Presses universitaires d’Orléans, 1998.

[77] Décret du 6 septembre 1926 qui consacre en réalité la naissance des « tribunaux administratifs ». Ils ne prendront définitivement ce nom qu’en 1953.

[78] Malgré un frémissement ces dernières années, les travaux sur cette « institution dans l’institution » sont encore rares. Outre le beau travail pionnier de Marie-Françoise Brun-Jansen sur Le conseil de préfecture de l’Isère. An VIII – 1926, Grenoble, CRHESI, 1981, les références se situent essentiellement sur un terrain juridique. Citons, Jacques Léger, « L’histoire des conseils de préfecture », La Revue administrative, 1999, n° spécial : « Le Conseil d’État avant le Conseil d’État », pp. 106-114 ; Bernard Even, « Des conseils de préfecture aux tribunaux administratifs », Revue française de droit administratif, 2004, p. 475-495 ; Jean-Jacques Clère, « Quelques jalons pour une histoire des conseils de préfecture », La Revue administrative, 2005, p. 74-80 et les actes de deux colloques, Éric Gojosso (dir.), Les conseils de préfecture (an VIII – 1953), Paris, LGDJ, 2006 ; Olivier Vernier, Marc Ortolani (dir.), La justice administrative à Nice 1800-1953. Du conseil de préfecture au tribunal administratif, Nice, Serre Éditeur, 2006.

[79] Scrutins municipaux, d’arrondissement et des conseils généraux.

[80] La Quatrième République est d’ailleurs l’une des grandes oubliées de l’histoire de l’institution préfectorale (plus généralement, elle est le parent pauvre de la sociologie historique de l’administration et de l’État). Elle constitue pourtant un moment clé pour scruter les formes du travail préfectoral (reconstruction, aide sociale…). Nous n’avons recensé que deux articles. Cf. Luc Rouban, « Les préfets entre 1947 et 1958 ou les limites de la République administrative », Revue française d’administration publique, n° 108, 2003, p. 551-564 et Patrick Le Lidec, « L’impossible renouveau du modèle préfectoral sous la Quatrième République », Revue française d’administration publique, n° 120, 2006, p. 695-710.

[81] Rapport à l’État, formation, réformes, rôles, etc.

[82] Qui prendra ensuite le nom « Administration ».

[83] Il s’agit d’un projet de recherche comparée que nous dirigeons et animons depuis 2011 avec notre collègue Jean-Michel Eymeri-Douzans. Il a donné lieu à plusieurs rencontres scientifiques (un colloque international à Sciences Po Toulouse en 2011 et plusieurs panels en 2012, 2013 et 2014 au sein du Groupe Européen pour l’Administration Publique [GEAP]). Un ouvrage collectif issu de ces travaux au titre encore provisoire (Prefects, governors, commissioners. A European survey on territorial representatives of the State) réunissant des chercheurs européens paraîtra aux Éditions Bruylant au cours du second semestre 2016.

[84] Pour un plaidoyer de cette démarche à partir du fonds Maupas, voir Pierre Karila-Cohen, « Maupas, ou le métier de préfet : réflexions sur le fonds 607 AP », Histoire, Économie & Société, 2015/2, p. 42-54.

Gildas Tanguy

Gildas Tanguy est maître de conférences en science politique à Sciences Po Toulouse et chercheur au Laboratoire des Sciences Sociales du Politique (LaSSP). Ses travaux portent principalement sur la sociologie de l’État et des institutions politiques. Il poursuit aujourd’hui ses recherches sur l’institution préfectorale à l’échelle européenne (ouvrage co-dirigé avec Jean-Michel Eymeri-Douzans à paraître en 2016 aux éditions Bruylant sous le titre, Prefects, governors, commissioners. A European survey on territorial representatives of the State) et continue, plus largement, à développer une sociologie de l’État et des institutions attentive aux pratiques incorporées et routinisées. Il a récemment publié : « Les préfets et l’application de la loi. Des interprètes exigeants ? L’exemple de la législation du 13 juillet 1906 sur le repos hebdomadaire obligatoire », Droit et Société, 86 (1), 2014, p. 77-95. 

Mots clefs : préfets ; État ; bureaucratie ; anthropologie historique des pratiques administratives ; haute fonction publique ; historiographie de l’institution préfectorale. / Prefects; State; Bureaucracy; Prefectoral Historiography; High Civil Servant.

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  • ISSN 1954-3670